闪淳昌
一、中国应急管理机制建设的背景
十六大以来，党中央、国务院在深刻总结历史经验、科学分析公共安全形势的基础上，审时度势，做出了全面加强应急管理工作的重大决策。党的十六届三中、四中、五中、六中全会都对全面加强应急管理工作、提高保障公共安全和处置突发事件的能力，做出部署、提出要求。2003年10月，十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，第一次以党的决定的形式明确提出“建立健全各种预警和应急机制，提高政府应对突发事件和风险的能力”。此后，四中全会通过的《决定》、五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》、六中全会作出的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》都相继提出要：“建立健全分类管理、分级负责、条块结合、属地为主的应急管理体制，形成统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急管理机制”。党的十七大报告也对进一步健全突发事件应急管理机制提出了明确要求。
此外，在许多政府会议、报告和相关法规与文件中，都对应急管理机制建设的重要性进行了明确与强调。2004年3月5日，温家宝总理在十届全国人大二次会议上所作的政府工作报告中提出，要加快建立健全各种突发事件应急机制，提高政府应对公共危机的能力，此后每年的政府工作报告都对机制建设的内容作了进一步规定。2006年1月正式向社会公布的《国家突发公共事件总体应急预案》和2007年11月1日起正式施行的《中华人民共和国突发事件应对法》，以及《国务院关于全面加强应急管理工作的意见》、《十一五期间国家突发公共事件应急体系建设规划》等法律法规文件，都对健全完善应急机制作了具体规定。
应急管理机制建设的重要性也在应急管理系统的内部专题会议中得以体现。在2005年7月22日至23日召开的第一次全国应急管理工作会议上， 温家宝总理强调，要加强全国应急体系建设和应急管理工作，必须做好健全组织体系、运行机制、保障制度等工作。随后，在历年的全国应急管理工作会议上，都对机制建设问题进行了反复强调。2007年11月13日，国务委员兼国务院秘书长华建敏在全国贯彻实施《突发事件应对法》的电视电话会议上提出，要充分发挥各级党委、政府的政治优势和组织优势，各级政府应急管理办事机构的综合协调优势，以及各有关部门和机构的职能作用和专业优势，不断建立健全信息通报、预防预警、应急处置、舆论引导等方面的沟通协作机制，完善统一指挥、上下一致、部门联动、应急办综合协调的工作格局。2008年11月28日，在中央组织部、国务院办公厅和国家行政学院共同主办的省部级领导干部“突发事件应急管理”专题研讨班上，国务委员兼国务院秘书长、国家行政学院院长马凯强调：“…要注重强化应急工作的综合协调，实现快速反应、高效运转，形成协调有效的应急管理工作机制。”并对隐患排查监控、突发事件监测预警、信息报告和共享、应急处置协调联动、社会动员、信息发布和舆论引导、国际合作等机制的内容进行了详细的阐述。
这一系列举措的实施，都为开展建设有中国特色的应急管理机制奠定了坚实的基础。
二、应急管理体制与机制的关系辨析
我国以“一案三制”为核心的应急管理体系建设以科学发展观为统领，以构建和谐社会为目标。其中，预案体系建设是抓手，体制建设是核心与基础，机制建设是关键，法制建设是保障。整体而言，应急机制建设的关键性主要表现在它是实现科学决策的重要手段，更是提高政府应急管理能力的根本途径，它对于体制建设具有重要影响和补充作用，体制的建设往往具有一定滞后性，尤其是当体制还处于不够完善或发展的情况下，机制的建设能帮助完善相关工作制度，从而有利于弥补体制中的不足，并促进体制的发展与完善。对两者的基础性研究，尤其是对其涵义与关系进行辨析，对于理论研究和指导实践的开展，都有着非常重要的意义。
（一）应急管理体制的定义及特征
应急管理体制可以被定义为：国家机关、企事业单位、社会团体、公众等各利益相关方在处置突发事件时在机构设置、领导隶属关系和管理权限划分等方面的体系、制度、方法、形式等的总称。由此可见：首先，我国的应急管理体制的具体内涵主要是由我国社会主义制度决定的。其次，组成我国应急管理组织体系的主要方面不仅包括国家行政机构，还包括军队、企事业单位、社会性组织和公众等所有的利益相关者。
（二）应急管理机制的定义及特征
应急管理机制可被定义为：涵盖了事前、事发、事中和事后的突发事件应对全过程中各种系统化、制度化、程序化、规范化和理论化的方法与措施。具体而言，应急管理机制：第一，是人类在总结、积累应急管理实践经验的基础上形成的制度化成果，是对政府在长期应急实践中使用的各种有效方法、手段和措施的总结和提炼，经过实践检验证明有效，并在实践中不断健全和完善。是适用于各种具体突发事件的管理而又凌驾于具体突发事件管理之上的普遍方法，一般要依靠多种方式、方法的集成而起作用。第二，其实质内涵是一组建立在相关法律、法规和部门规章之上的政府应急工作流程体系，能展现出突发事件管理系统中组织之间及其内部相互作用关系，而外在形式则体现为政府管理突发事件的职责与能力。第三，从运作流程来看，以应急管理全过程为主线，涵盖事前、事发、事中和事后各个阶段，包括预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、恢复与重建等多个环节。
（三）应急管理体制与机制的关系辨析
两者的关系体现在：一方面，体制内含机制，应急组织是应急管理机制的“载体”，应急管理体制决定了机制建设的具体内容与特点，机制建设是应急管理体制的一个重要方面，要通过体制和法制的建设与发展来保障其实施。另一方面，应急管理机制的建设对于体制建设具有反作用，体制的建设具有滞后性，尤其当体制还处于完善与发展的情况下，机制的建设能帮助完善相关工作制度，从而有利于弥补体制中的不足并促进体制的发展与完善。应急管理机制不同于体制的特点在于它是一种内在的功能，是组织体系在遇到突发事件后有效运转的机理性制度，它要使应急管理中的各个利益相关体有机地结合起来并且协调地发挥作用，这就需要机制贯穿其中。总之，应急管理机制是为积极发挥体制作用服务的，同时又与体制有着相辅相成的关系，推动应急管理机制建设，既可以促进应急管理体制的健全和有效运转，也可以弥补体制存在的不足。
综上所述，我国的应急管理体制和机制首先是由我国的社会主义制度决定的，也就是说，我国的应急管理体制与机制的建设要与现阶段国家的相关制度相适应和匹配，同时其内涵与外延还应根据国家的发展得以进一步调整。与根本制度相适应，我国的应急管理体制的核心内容是“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主”（《突发事件应对法》第四条）。而我国建立应急管理机制的基本要求是：“统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效”。（《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》）这是我国实行中央统一领导、地方分级负责的管理制度的具体体现，在有效应对突发事件，保障人民生命财产安全和维护社会安全稳定中发挥了重要作用，并在实践中不断完善。
三、中国应急管理机制体系建设的建议
机制建设就是用事先准备的、作为国内外政府应急管理经验结晶的标准工作流程来替代时间有限、信息有限、领导者个人经验有限条件下的应急决策，通过规范应急管理工作流程，实现应急管理事前各项事务的制度化、规范化授权。我们需要在总结并分析我国应急管理现状与特点的基础上，大力推进“统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效”应急机制的建设。为了达到这一目标，就需要做到：
（一）国家要以应急机制建设为重点，推动我国应急体系建设
注重机制的顶层设计，国家应在全面部署全国范围内应急管理机制建设工作的基础上，对需要国家进行总体协调的重点机制建设狠抓落实。
第一，出台相关文件，针对应急管理机制建设提出整体建议，统一并规范全国范围内的机制建设。
第二，在《突发事件应对法》与《国家突发公共事件总体应急预案》等相应法律、法规和文件的整体框架下，完成应急管理机制的顶层设计，完善并进一步细化和规范贯穿在应急管理全流程中的各个机制，在全国范围内规划并统一建设应急管理机制的整体框架。具体而言，应急管理机制的整体框架要以应急管理全过程为主线，涵盖事前、事发、事中和事后各个阶段，主要包括预防与应急准备、监测预警、应急处置与救援、恢复与重建等多个环节（见图1），从而实现在统一全国应对突发事件方法和手段的基础上，全方位调集与整合各方资源，实现应急管理行动的协调统一。
第三，针对一些需要在国家层级进行协调统一，但又相对薄弱的领域，有重点地加强相关机制的建设工作。这主要包括：（1）风险评估，尤其是巨灾的风险评估机制；（2）对重要基础设施与关键资源的保护机制；（3）协调联动机制，尤其是军地协调机制；（4）高效的决策指挥机制，重点加强并突出“战略决策-战役指挥-战术执行”的应急决策层级与处置原则；（5）第三方评估机制，充分发挥人大和专家等第三方评估力量的作用，重点关注对问题和教训的总结，通过有效的评估机制的实施反过来促进体制、机制和法制的建设；（6）问责机制。
第四，利用制定十二五规划的契机，针对机制的顶层设计与关键机制建设的核心内容，对机制建设按照分阶段、分步骤地进行优先次序的排列与部署，从而实现有次序、有步骤、系统性地推动全国的应急管理机制建设。
（二）各地各部门应在全面展开机制建设工作的基础上，按照分层分类的原则，有重点、有步骤地开展应急管理机制建设
目前，应急管理工作还处于“建管并重”的推进阶段，在各种亟待解决的矛盾和问题面前，各地、各部门应当在国家统一部署下，从应急管理工作的实际需要出发，结合各自特点、分清主次，抓关键，优先开发有助于把应急管理工作推上一个新台阶的关键机制，以提高机制建设的效率。
第一，全面分析各自的应急管理工作特点与实际需求，对机制建设进行全面的调研与部署。各级领导、各地、各部门应在做好组织体系准备并理顺各组织之间关系的基础上，提出一套与各地、各部门现行应急管理体制相结合的应急机制建设方案，完成研究成果转化，出台应急管理运行机制相关文件、规章和制度，并通过做好日常的宣传教育、培训演练、监督检查等工作，不断提高应急管理工作的制度化、规范化、程序化水平，使得应急管理各项工作都能够基于制度，成于规范。
第二，以关键工作流程的开发和优化为重点，采取渐进式推进策略来建设应急机制建设。在应急管理法制环境与标准体系尚不健全的情况下，应急管理机制建设应以关键工作流程的开发、创新与规范化为重点，以解决应急管理实践中存在的突出矛盾和问题为目标，采取由点及面的渐进式推进策略，并与法制建设和标准体系建设形成良性互动，相互促进。
第三，对目前业已成熟的应急管理机制，可以进一步发展并固化或法制化。同时，各地、各部门要注重加强对一些典型突发事件的评估、总结，并通过相应案例的深入分析总结出经验并在一定范围内推广实施。比如经由广东省人大通过并于2010年7月1日正式实施的 “指挥官”制度，北京市应急联动的“标识”制度（办法）和风险管理工作，北京市的阶段性、重点时期的公共安全形势的分析制度等等。
第四，在进一步完善现有机制建设成果的基础上，特别重点针对一些相对重要但仍旧较为薄弱的机制，有针对性地加强其建设工作，这就包括风险管理机制、巨灾保险机制、决策指挥机制、应急响应机制、问责机制等。其中，要尤其关注对协调联动机制的建设，借鉴美国FEMA将全国56个州划分为10个大的协调联动区域的经验，我国一些地区比如长三角、珠三角和环渤海等条件相对成熟的地区可以尝试建立区域联动机制，通过对这些区域充分授权促使他们自发联动起来应对突发事件，尽量减少行政审批环节和层级管理，优化应机管理流程。
（三）规范机制的形成程序，推进机制的标准化、规范化与制度化建设
应急管理是一项复杂的、开放的系统工程，需要条块、条条和块块的配合、协调、联动，这就对流程设计中标准、术语的通用性与兼容性提出了更高的要求。目前，国内应急管理理论的普及性还有待提高，全国通用的术语与标准体系还有待开发，各地各部门的管理流程固然可以沿用已有的部门标准与专业术语，但涉及外部衔接的流程必须考虑相容与通用。这就需要按照系统化、标准化的要求，在全国范围内对应急管理的工作流程和制度进行统一谋划。
第一，建立健全应急管理机制的形成程序，提高机制建设质量。科学严密的程序是正确决策的重要前提，机制的建设过程要坚持符合科学、合理的权限和程序，要在正确认识和把握突发事件发展规律的基础上，顺应时代变迁和形势变化的要求，增强机制建设的科学性、合理性和可操作性。要坚决克服机制建设过程中的部门利益化倾向。同时，立“新”与改“旧”要并重，要做到及时分析评估，同时要把公众参与、专家咨询、风险评估、合法性审查和集体讨论决定，作为制订应急机制的必经程序，特别是要注意鼓励各个利益相关方参加这一过程，这样更有利于协调各方面利益关系，便于机制的执行和落实。
第二，机制建设要在确保内容与结构完整的基础上往标准化建设的方向发展。这就包括对机制的定义、内涵与外延、建设的基本原则、工作内容等方面进行统一和规范，提高机制的可操作性，为各地、各部门建设具体可操作的应急管理工作指南和流程提供统一的依据。值得注意的是，在推动标准化建设的同时，也要注意标准的科学化与合理化问题，从而实现在满足应急管理过程顺畅的基础上提高效率与效益。同时，还需要了解并明确各个机制之间的关系，促使各个机制之间的融会贯通。
第三，以科技手段促进机制标准化的建设与发展，优化机制内容。科学技术在应对各类突发事件过程中，起着至关重要的支撑作用，也为机制建设提供了技术保障，这就包括了以计算机网络技术为核心的应急管理平台建设、监测预警技术、应急决策与处置技术、风险评估手段、物联网技术等等。这些技术的引入与实施，对机制建设与流程开发提出了“硬性”要求，可为机制建设提供推动力。因为一方面，如果没有标准化、规范化的应急管理机制与工作流程，这些技术的实际功能就很难得到切实有效的发挥。而另一方面，通过技术方案的制定与实施，可以将效果反馈给机制设置，完成对机制内容的动态调整和优化。可以说，二者具有相互促进、相互提高的作用。
第四，在强调规范流程和统一标准的同时，更应鼓励创新性地开展机制建设。由于应急管理是一项新的课题，在具体工作中应当鼓励相关人员敢于负责、敢于决策，善于用改革的办法、创新的办法应对突发事件，并在实践中不断改进和完善，从而提高机制建设的质量与效果。这就需要鼓励具体工作部门在实际工作中对现有机制的改进与创新，并加强对这些创新型机制的研究、评估与总结，对于一些行之有效的机制与制度予以推广。比如2008年冰雪灾害中人工除冰的手段，“高速公路，低速运行”的规定，为保交通、保电力、保民生实施的“大分流、大破冰、大救援”、对车辆“不罚款、不卸载、不检查、不收费”的政策；2008年汶川大地震中四川省委省府“开仓放粮”、“发出粮食就是胜利！”的举措等等，都被证明是在当时紧急状态下缓解压力、提高应急管理效率的有效手段。值得注意的是，创新具有一定的风险，特别是在危机处置中，要鼓励指挥员敢于负责、敢于决策，并在应急处置中科学、冷静、果断决策，要在强化问责制的同时，对危机处置中的一些创新性决策行为予以支持，对决策中的失误予以“宽恕”。
（四）坚持以人为本，落实各级政府应急机制建设的责任制
坚持以人为本是建设应急管理机制的总体原则，也是基本原则。应急管理中“以人为本”原则的精髓主要体现在：第一，以人的生命健康为本，人的生命高于一切、先于一切、重于一切。 第二，广大群众既是我们保护的主体，也是我们搞好公共安全工作，应对突发事件依靠的主体；第三，在应急管理过程中，特别是在处置过程中一定要坚持救人第一，并避免发生次生事故，注意救人的人的安全。建设应急管理机制时，必须坚持以人为本，把保障人民群众生命财产安全放在首位，把公众利益放在首位，兼顾管理对象、工作人员及所有利益相关者的具体权利与利益，而不能把管理方便放在首位。第四，大力提高各级领导干部的素质。认真贯彻落实胡锦涛总书记的指示，“提高党的执政能力要求提高各级领导干部处置公共事件的能力。要认真研究，并采取有效的措施，对干部进行必要的培训，在实践中不断总结经验，得到提高。
以此为前提，应当进一步落实各级政府应急管理机制建设的责任，提高各级领导干部的综合素质，提高领导干部的宗旨意识、机遇意识、忧患意识、责任意识、大局意识、创新意识和科学意识。
第一，在建设应急管理机制的过程中，要正确处理好局部与全局的关系，防止政出多门、政令不一和各行其是。各地、各部门要顾全大局，严格遵守相关规定，按照法定权限及程序出台规范性文件，加强审查，做到机制之间不矛盾、不抵触、“不打架”。要加强备案审查制度，发现问题坚决纠正，同时要注意保持机制的连续性、稳定性。
第二，严格按照应急管理机制的相关规定进行应急决策与处置，确保政令畅通，坚持依法行政、依法办事、依法决策。各项机制一旦公布实施，就必须得到有效贯彻执行，做到令行禁止，提高制度的执行力和公信力。这就包括：（1）按照法定权限办事；（2）要按照法定程序办事。
第三，强化应急决策责任制，建立健全跟踪反馈和评估制度，实现决策权和决策责任相统一。在应急决策的执行过程中，要定期通过多种途径了解决策实施情况，全面评估决策执行效果。根据评估结果，适时调整和完善有关决策，及时采取补救措施或停止执行错误决策，最大限度地减少损失。对违反科学民主决策规定、出现重大决策失误、给国家和人民造成重大损失的，要按照谁决策、谁负责的要求追究责任。
第四，严格落实机制实施的责任制，进一步规范机制实施行为，对违反制度并造成不良后果的要严肃追究责任。机制的实施是由政府大量的行政活动组成，与人民群众的切身利益密切相关，因此，要按照规范、公正、文明的要求，加强和改善应急机制的实施行为，规范主体、界定权限、减少层级、整合资源、改进方式，要狠抓纪律和职业道德教育，全面提高应急管理人员的素质。
第五，健全监督体系和问责制度。规范应急管理机制的建设与运行工作，首先，应进一步完善监督体系，这就包括人大及其常委会、政协、人民法院、政府系统内部的监督，以及新闻舆论、人民群众等社会监督。其次，要进一步加强执法监察，积极推进行政问责和绩效管理监察，严肃查处有令不行、有禁不止和失职渎职等行为。督促和约束各级政府机关和工作人员依法行使职权、履行职责。
第六，遵循“最小代价原则”。采取的措施应当与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应，讲求经济效益和社会效益的有机统一，避免“不计成本、不论代价”，“预防时舍不得投入、反应时不计成本”的倾向，力争以最小的成本实现最大的安全保障。
(国家行政学院学报：闪淳昌，周玲，钟开斌)
