中国人民大学危机管理研究中心：风险防治应成2015年重要任务

盘点近年来踩踏事故

　　大型活动的安全不能依靠人治，最好的办法是制定相应的法律、法规。凡是重大、大型活动，都要有一套成文的规定、标准、法律要求，并且有相应的责任承担者，通过认真的实施，加上严肃的事后追责，把控住风险

　　风险防治将是2015年社会治理的重要任务。在提供优质公共服务和必要安全管控的选择方面，既要有所侧重，又要统筹平衡，这才是风险社会的治理理念

　　一场跨年夜的灯光秀被蒙上了沉重的色彩——2014年12月31日23时35分许，上海外滩陈毅广场发生踩踏事故，已导致36人死亡。

　　城市大型活动，人流量必然不小，任何一个节点的失误，都有可能造成无法控制的局面。比如对形势预判失误，比如事先准备不充分。在外滩踩踏事件中，当监控发现通往外滩各道路的人潮有过载的趋势时，投送备勤警力已经非常困难。

　　在悼念逝去生命的同时，我们有必要对城市大型活动的安全规划、现场控制以及风险管理进行反思，以避免事故的再次发生。

　　反思之一

　　是偶然还是必然

　　据新华社报道，考虑到往年人流量众多等问题，外滩取消了跨年活动，外滩的安保措施进而降为(黄浦)区级管理。

　　但截至2014年12月31日20时30分，外滩的人流量已接近2013年灯光秀时的规模，远远超过预期。

　　根据事先部署，上海相关部门已组织了超过平时相当多的警力到场，后来又增派了500多警力。但是，由于人流量远远超过预期，警力的配置受限于此时的庞大客流，加大了人流疏散的难度。至23时30分前后，陈毅广场和清水平台的人流产生对冲，有人摔倒，造成了踩踏事件的发生。

　　2015年1月刚面市的《政府风险管理——风险社会中的应急管理升级与社会治理转型》作者、中国人民大学危机管理研究中心主任唐钧对《法制日报》记者表示，外滩踩踏事故是风险社会中偶然的必然事件，并且是可以避免的危机。

　　他认为，在此次事件中，有关部门显然过于强调了公共服务和民众的满意度，而并未把公共安全放在首位。如果能把公共安全放在首位并在风险管理中加权，则能更好地预防和处置此类事故。

　　“这是风险社会的治理理念的平衡，即在提供优质公共服务和必要安全管控的选择方面，既要有所侧重，又要统筹平衡。”唐钧说。

　　反思之二

　　为何未做好人流预估

　　事实上，外滩人流的预警在2014年国庆已有过统计。上海外滩名列假期热门景点榜首，国庆期间现场已被“挤爆”。

　　唐钧表示，这种预警应该足以引起属地管理方的高度重视，从而把拥挤、踩踏等由于人群密集而易引发的集群突发事故列为高危风险，在社会风险评估时提前做好这方面的预防。

　　唐钧告诉记者，特大型城市已经逐步引入了大量高新科技的技防设施，有可以测算人群密度的热感摄像，有可以显示拥堵程度的高清指示牌等。但在此次外滩踩踏事故中，未对上下楼梯的人流方向做好充分的预测，导致了悲剧的产生。

　　也正由于此，公共安全的现场风险防控亟需制度化的保障和高素质的专业团队。

　　唐钧认为，一方面是通过风险评估、风险预警、风险治理的制度化约束，强行对可能导致公共安全的显性问题，如对抛撒传单，表演点、销售点、极佳观景点等易导致人群停滞的系列节点，提前进行风险评估、制定预案并通过演习修正。另一方面还需要培养高素质的专业团队，能够在第一现场、第一时间作出科学的风险研判和决策处置，例如及时应用栏杆、车辆甚至手拉手组成人墙来截断人流。这种现场“第一反应人”的及时应对，对于公共安全至关重要。

　　反思之三

　　风险管理如何做到位

　　诺贝尔经济学奖得主托马斯·C·谢林在他的《微观动机与宏观行为》一书中指出，当人群到达一定数量后，秩序就消失了，这种消失并非是道德、素质所造成的，而是正常的人与人之间的互动反应带来的。

　　因此，公共安全不能苛求群众的理性自救，而是要用好精细化和人性化的风险管理。

　　唐钧表示，在现场的突发环境中，群众是盲目和非理性的，不能指望通过教授群众的自保和逃命攻略来降低损失，更重要的是属地管理方的风险管理，通过精细化的风险管理全面排查高危风险，及时做好主要节点的防护，通过人性化的风险管理来适应现场群众的非理性和盲目。

　　例如，现在的监测设备完全可以提供人流量的变化，也就是说，管理部门是可以根据监测设备来对人流进行有效管理的。如果人流密度过大超过预定阈值，要立即进行区域分割管理，并进行必要的管控。

　　又如，可以预先设计出人流循环规划，人群在从众效应下很难自我修正行为，而需要强行的外来干预。人流规划图则首要是解决人流的畅通无阻和顺势循环，这意味着每一股人流的前面应该是安全和开放的，不至于出现堵塞现象。

　　唐钧认为，转型期的风险社会到来，使得社会风险往往“厚积薄发”。如果能掌握风险规律，就可以预测风险和提前防范，一方面通过风险内控在最大程度上规避“内生型”风险的爆发和制度层面的薄弱所带来的损失，另一方面通过风险外防抵御“外生型”风险的产生和由于极少数民众的失误而导致的恶劣后果。风险防治将是2015年社会治理的重要任务。

　　反思之四

　　协同配合如何落实

　　北京大学旅游研究与规划中心主任吴必虎对《法制日报》记者提出这样一个问题：上海的城市规划、城市管理、大型节事经验、市民素质、技术装备，各种影响节事安全的因素和条件不可谓不好，但为何还会出问题？吴必虎认为，主要原因是多部门协同不够造成的。

　　吴必虎表示，交通部门和交管部门是人群集散、空间移动、流量管控的关键部门。任何大型节事的举办，既要考虑到人群的进入，也要考虑活动结束后人群的疏散。类似外滩观灯这类开敞型活动，人群本身一直保持流动性，需要设计隔离式网格管理体系，这时候交通部门的任务就转移到了管理部门。为了配合人流的进出，地铁、公交、出租汽车、社会车辆、VIP车辆等的交通管控就需要提前做好规划，并通过宣传部门广泛告知受众出行参考。

　　通讯、信息技术部门在大型活动中应该纳入整个协同体系并需作出直接响应。类似外滩这种活动中心区域和人流集中趋向地点，现场设置高分辨率摄像头，并在各大进入通道入口处竖立大幅显示屏，向拟进入的其他人群公布拥挤状况，防止更多人员的进入。移动技术部门需要将现场人群手机信号大数据瞬时信息转告政府相关部门，以便于交通、警方、旅游、市政等部门决策，一旦超过预定密度阈值，需要立即启动相应的应急方案。

　　“所有涉事部门都要及时、快速发布信息，不要企图掩盖事实、躲避责任。及时、真实、适当的信息发布内容及形式，可以有效防止灾难发生、减轻灾难引致的后果。”吴必虎说。

　　在吴必虎眼里，这些事情很多部门都已经做了，有的做得还不错，可为什么灾难还是来了？原因就在于缺乏整合、缺少协同。

　　吴必虎认为，大型活动的安全不能依靠人治，最好的办法是制定相应的法律、法规。凡是重大、大型活动，都要有一套成文的规定、标准、法律要求，并且有相应的责任承担者，通过认真的实施，加上严肃的事后追责，把控住风险。(本报记者廉颖婷)