上海踩踏，问责是最好的告慰

辗转间，上海踩踏事件的遇难者，已迎来了他们的头七。

七天前那个悲情的跨年夜，依旧历历在目。时间是23时35分，上海外滩陈毅广场。攒动的人流涌动起来，20分钟后的23时55分，35条被挤倒在地的鲜活生命，再也没有站起来。此时的上海，依旧灯火辉煌，人流如织，魔都的喧嚣，与死亡形成了黑色的呼应。

发生在上海的踩踏事件，最终造成36人死亡，49人受伤，悲剧震惊中外。随着相关细节的挖掘，踩踏的触发过程逐渐清晰，其中的人祸因素，成为讨论的焦点。

头七之祭，对遇难者的告慰，当然不能仅仅停留在哀悼层面，36条生命的非正常死亡，即牵涉人祸，就当有人负责。那么，上海踩踏事件又该如何问责？

从媒体还原的信息来看，上海踩踏的触发，至少存在着三个层面的问题。

首先，灯光秀转场的信息传达不到位。《东方早报》关于2013年上海外滩跨年灯光秀的介绍中，可以看到，它被视为“目前全国最大面积的投影秀”，上海外滩汹涌而至的人潮，不少正是冲着一年一度的跨年灯光秀来的，而2015年跨年灯光秀，上海的官方以及媒体都有过宣传。但在11月初的申报阶段，这一活动被上海市公安局否决。否决的原因，正是考虑到人数太多，担心存在安全风险。但这一信息并未充分传播，而转场后的跨年灯光秀举办地，即外滩源，又与外滩极易混淆。所以，31日晚，外滩的观景台依旧喧闹如常地涌入了数十万游人。

其次，对人流预估的不足。网上传播的照片可看到，现场的拥挤程度堪称震撼，这种人山人海的拥挤状况的出现，本身就说明，对人流量的缺乏准确预估，导致分流和管制措施缺失，大批游人在几小时内聚集，超过外滩地区的人口承载峰值。世博会期间，对世博园区各特定区域内人流密集程度的实时监控手段，并未运用到此次外滩的跨年活动中，尽管此次人口密集度同样巨大。亲历踩踏现场的南都记者郭现中，事后曾写道，事发前就已“意识到危险性”，现在来看，这种一语成谶地担忧其来有自，比肩接踵的拥挤现场，等于风险的压力锅，一触即发。23时30分客流异常增多时，连民警都不能及时进入核心区域，只能眼看惨剧发生。

12月31日上海踩踏事件的现场，一名民警被挤得不能动弹。

 

再者，安保和应急机制的薄弱。灯光秀转场，对人流量预估不足，这两点使得外滩地区的安保和应急机制未能和人流量匹配。媒体报道显示，31日，外滩地区的人流量接近30万人，但安保因为灯光秀转场而降为（黄浦）区级管理，没有过多调集“兄弟单位”支援，30万的人流量全靠1200警力维持。因为缺乏足够的人力引导和疏通，人流对冲，成为导火索。

如上所述，第一个层面的失职，是灯光秀转场信息的传达不充分，那么，承办方是否该担责？如果担责，又该担何责？

从程序上讲，外滩灯光秀移师外滩源，经过了报备，但在场地变更信息的传达上，功课却未做足，这导致为数众多的不知情游人，仍然在跨年在即的时刻，向观景台聚集，等待灯光秀。

根据公开信息显示，2014年以前在外滩，2014年移师外滩源的跨年灯光秀，由上海市旅游局、黄浦区人民政府、上海广播电视台共同主办。就是说，这是场准官方性的跨年活动，活动信息的变更，不仅应及时、准确传递，而且，对于这三大主办方而言，他们在信息传播上有着比企业更强的能力，具备充分告知的条件。灯光秀的火爆，离不开主办方的宣传造势，同样，游人的盲目涌入，也与主办方宣传通报的不足有关。事件发生，主办方难辞其咎。

至于人流预估、安保和应急机制等问题，则牵涉到当地公安机构。公安机关不只负责大型活动的安全许可，正如长期关注上海市的公共安全的汤啸天教授所言，在开放性的公共场所，组织和引导人流的责任来源于公安机关的职责，尤其是涌入几十万人时。

纽约时代广场的跨年倒计时活动，每年吸引百万人前来参与，虽然人流量大，但现场的应急通道保持畅通。

 

在2007年颁发的《大型群众性活动安全管理条例》中，有关公安机关的职责列表，就包括“制订大型群众性活动安全监督方案和突发事件处置预案”。很显然，从游人的聚集到事件发生，安保等级下降之后，监督方案和突发事件处置预案，至少是与现场庞大的人流量不相匹配的，不仅预估不足，游人聚集过程中也未能迅速变更应急准备机制，直到事件发生。

前期预警，交通管制，人流疏导，这众多问题上的处置不力，负责安保应急的公安机关难逃其责。必须提到的是，《大型群众性活动安全管理条例》中明确规定，有关主管部门的工作人员和直接负责的主管人员在履行大型群众性活动安全管理职责中，有滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊行为的，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

踩踏事件发生后，死亡人数一度维持35人，神奇的35人事故死亡上限的传言一度流传，其实这种说法并不成立，按照伤亡情况定性，死亡30人以上即为特别重大事故。问责与事故定性息息相关，这一点必须得到澄清。

在这个基础上，讨论上海踩踏事件问责，还可以有个横向的比较。以死亡人数相似的密云踩踏事故为例，北京密云县在举办迎春灯展时，发生拥挤、踩踏，造成37人死亡。事后，密云县委副书记、密云县县长张文引咎辞职，同时，县委书记、县委副书记、副县长在内的12名责任人分别给予党内警告、行政撤职、行政记过等处分。

同样是上海，同样特别重大事故，发生在2010年11月15日静安区住宅大火，导致58人遇难，包括上海市副市长在内的28人受到党纪、政纪处分，包括静安区建交委主任高伟忠在内的26名责任人被检察机关批准逮捕，党纪、行政和司法三个层面的问责，全面启动。

当然，上海踩踏事件是否会采取同样规格的问责，现在还难下结论。与密云踩踏相比，上海踩踏事件在责任主体的确定上，存在不同之处。这一点，正如国家行政学院教授许耀桐所指出的，密云灯会由县政府和县长张罗，但跨年灯光秀，是区政府和旅游局主办，市和区之间的责任如何划分，需要厘清。而与静安区大火相比，踩踏在伤亡和经济损失上，相对更轻。

不过，回顾近些年特别重大事故的问责，可以发现，对事故负有主要和重要领导责任的，往往难辞其咎。在这方面，《南方周末》曾刊发《透视"特别重大事故"追责惯例》，文章强调，根据《党政领导干部辞职暂行规定》，主要领导责任通常针对工作的主管方，重要领导责任则对应着“应管的工作或者参与决定的工作”。通俗地说，某部门分管的副职，是主要领导责任，而主持全面工作的正职，是重要领导责任。

这些是与《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》、《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》等是相契合的。比如，前者要求，因工作失职，或因政府职能部门管理、监督不力，发生特别重大事故的，要对党政领导干部实行问责。

也就是说，上海踩踏事件要谈问责，存在明显失职的这些部门和官员，责任是难以逃脱的。至于采用何等规格问责，党纪、行政之外，是否启动司法问责，还有待完整调查结果出炉。

特大事故的问责，离不开调查结果，即便走到问责这一环，走程序也还需要时间，现在上海踩踏事件呼吁问责的声音很多，但这些现实层面的因素，也得考虑进去。

但这是并不是说，没有人站出来宣称对事件负责，是合理的，而负有直接责任的官员，可以一直沉默到处理结果出台。实际上，在不少国家，发生伤亡如此惨重的事故，负有管理责任的官员引咎辞职都是常态。去年的韩国“岁月号”沉船事件，直接导致总理郑烘原引咎辞职。

4月27日，韩国总理郑烘原宣布就“岁月”号沉船事故引咎辞职，并为政府未能阻止事故发生以及应对不力向公众道歉。

在国内，也有因为特大事故引咎辞职的例子。比如，1979年11月25日‘渤海二号’钻井船发生倾覆，当时主持经济工作的副总理康世恩引咎辞职；1988年年1月24日，因为列车侧翻事件造成88人死亡，铁道部长丁关根引咎辞职；山西省长孟学农因襄汾溃坝事件引咎辞职；国家质检总局局长李长江则因三鹿奶粉重大食品安全事故引咎辞职……

不过，在引咎辞职的历史上，虽然有过副总理这一层级的规格记录，而且现实中，层级较低的官员引咎辞职的案例也不在少数，但严格来讲，在目前的官场生态中，基于政治耻感和权责意识的引咎辞职文化并未形成，这一点可以通过特大、重大事故中的问责结果得倒印证。而且，一些身陷风波的官员引咎辞职，还不是基于对下负责，而是为了平息舆论。

自非典事件后，官员行政问责制自建立起来，已有十年多的光景，不过问责制在当下依旧问题重重。还是以引咎辞职为例，《党政领导干部辞职暂行规定》要求，决策严重失误，造成巨大经济损失或者恶劣影响，负主要领导责任的，应当引咎辞职。但“严重失误”和“恶劣影响”的标准并不清晰。正副职领导，以及党、政干部之间的责任划分，也不明确；而党纪和政纪处分之外，司法问责的介入，通常也是缺席的，党员和官员身份成了护身符；此外，问责官员火线复出、异地提拔的，也不在少数，这些都暴露出问责机制的不健全。

问责制的不健全，会如何反馈到上海踩踏事件中，现在我们很难下结论。不过，《党政领导干部辞职暂行规定》要求，在安全工作方面严重失职，发生特别重大责任事故，负主要领导责任、重要领导责任的，应当引咎辞职。那么，上海踩踏，今后会不会有人站出来？即便没有人站出来，事件问责又该如何展开？问责结果会如何，我们拭目以待。